从中法两国档案法规比较看档案法规的完善

deng

2010年07月30日 10:05

中法两国都是实行集中制管理档案事业的国家，但两国的历史背景、社会制度、国情档情不同，档案事业各具特色，两国的档案法既有共性，又各有特性。分析当今中法档案法规的差别，对研究我国档案工作的发展情况、构建档案法规学理论、完善档案法规体系具有十分重要的意义。 两国档案法规的共性 　　一是两国档案法的总则都给档案下了法律定义。《中华人民共和国档案法》第一章第２条：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的，对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”它列举了形成档案的各个主体，便于人们对档案这一事物的理解和把握。《法兰西共和国档案法》第一章第１条：“任何自然人或法人，任何国家机关或组织，或任何私人机构或部门，在自身活动中产生或收到的文件整体，不管其形成日期、形式和制成材料，都是档案。”这个定义特别强调了私人形成的档案，反映了资本主义社会存在大量私人档案的社会现实。 　　二是两国档案法都强调了对档案的保护。两国的档案法都明确了所针对的对象及其适用范围。档案法规的产生，受制于各个国家所处的历史时代、社会和政治制度、国家管理体制等诸多因素。反映到对受法律保护的档案的表述千差万别，两国档案法指出了档案受法律保护的范围。 　　三是两国档案法都规定了一些共同遵循的基本原则。即指调整档案与社会关系的方针和思想。首先，两国档案法都明确了集中管理档案原则。最早在档案立法和档案事业建设实践中实施集中管理原则的是法国。现代各个国家的档案立法中，集中管理原则不只体现为档案馆集中管理档案，而且体现为对整个档案事业的集中统一管理。其次，两国档案法都明确了保护档案财富的原则。第三，两国档案法都明确了档案机关独立性原则。我国和法国都体现出档案事业管理机关的独立地位。第四，两国档案法都明确了档案的利用与开放原则。档案的利用与开放是实现档案潜在价值的途径，是把档案的有用性和可用性转化成社会效益和经济效益，实现档案信息资源共享的途径。 　　四是两国档案法都明确了档案管理体制和提供了法律保证。首先，两国的档案法对本国的档案事业管理体制都作了明确的规定；其次，我国档案法同法国档案法相比，体现了更强的行政政策性；最后，我国《档案法》对法律责任的规定比较详细全面。此外，对维护档案完整安全，管理档案成绩显著者，做出了奖励的规定，这是我国特有的，表明了我国对档案事业、档案工作人员的重视。 两国档案法规的特性 　　一是关于立法基础。法国是最早制定独立的档案法规的国家，走的是一条从法律到法律的过程。法国的档案法规是建立在资本主义的生产资料私有制基础之上；我国是社会主义国家，其档案法规是建立在社会主义生产资料公有制基础之上，中国走的是一条从行政法规、党的政策到法律的过程。 　　二是关于立法结构。首先，我国档案法在总则里规定了档案事业的管理体制问题与社会成员对档案的义务。而法国在总则里却没有强调社会成员义务，而是强调了档案人员对文件的保密职责，这显示了法国对国家情报与公民隐私的高度重视；其次，档案法结构反映出两国档案法在调整的内容、幅度方面不同。我国档案法对档案的管理、利用、公布做了比较全面的规定，而法国则更注重对公共档案与私人档案的管理。 　　三是关于立法的指导思想和目的。档案立法是具有鲜明阶级性的活动。法国的档案法规是以资产阶级世界观和法学原则为指导，目的是为了在私有制的基础上解决公共档案的管理问题，并调整私人档案的社会性与私人占有之间的矛盾，以便使这些档案更好地为资产阶级利益服务；我国档案法针对社会主义市场经济体制下档案管理的特点，并吸收了其他国家档案法的优点，既具有鲜明的政治性和阶级性，又具有广泛的社会性，明确体现了依法治档、为社会主义现代化建设服务的目的。 　　四是关于违法处罚手段。我国档案法只是规定了违法的行为及执行机关，对具体惩罚没有写明。而法国档案法不仅规定了违法的行为，而且还明确了适用刑法的条文或罚款的数额。此外，我国档案法主要采用行政处罚与刑事处罚，经济处罚只是辅助手段，法国则只采用经济处罚与刑事处罚。 　　五是关于的档案开放利用。法国档案开放年限按档案的种类划分，分为30年、60年、100年、120年、150年五类。我国档案在正常情况下，以30年为准进行开放，我国档案法涉及到公布权问题，这在法国档案法中并没有规定。此外，我国档案法有更强的行政政策性，在表达上比法国档案法更含糊，常用“有关”、“可以多于”等词语，这样会使利用者对档案法的理解把握不准，不便于档案法的实施。 几点启示 　　从中、法两国档案法规的比较中可以看出，法国在依法管理档案事业方面有值得我们借鉴的地方。我国档案事业要跟上信息时代发展的步伐，及时制定、修订政策法规标准是十分必要的。针对我国目前情况，笔者建议： 　　一是应增加和修改法律责任的条款。首先，应增加一些具体条款，不按规定归档或不按期移交档案的，应增加具体的法律责任条款和处罚措施；其次，应对法律责任中一些提法不准确的条款进行修改，在处罚和量刑的法律责任和惩戒力度上一定要有法律依据和可操作性；再次，应尽快完善有关电子、数字环境下的档案政策法规标准，以适应社会发展需要。 　　二是要注意法定权限，坚持法制统一。首先，必须遵循法定程序，不得超越法定权限去修改档案法律；其次，修改档案法必须维护中国特色社会主义法规体系的完整，不得与宪法相抵触，同时避免和纠正与其他法律之间的矛盾和冲突；再次，必须在充分调查论证的基础上，反复听取各种不同意见，对档案法中部分条款的修改，要条理清晰、简明扼要、字斟句酌、注重质量，既要把握原则性、科学性、规范性，又要具有可操作性和前瞻性。 　　三是立法的每个环节都要严格把关，确保立法质量。一要在拟定立法计划时，将有地方特色的项目列入计划；二要在起草前深入调查研究，明确所要解决的问题；三要在政府法制部门审查法规草案时，严格把关，将那些与上位法内容冲突、抵触、重复的内容删掉；四要在政府、人大审议立法项目时，对那些照搬、照抄、违背上位法的项目坚决予以否决；五要把好立法语言关，防止口语化、文学化、政治化的词语出现在法条中。 　　四是档案立法应注重法律法规的前瞻性和预测性。随着政务信息的公开和人们档案意识的不断提高，档案立法不仅要充分考虑到对档案的有效保护和管理，也要考虑到利用者利用档案的权利保障，提前在法规中警告，在思想上预防。同时，档案立法应尽可能对立法效果及未来可能出现的问题、可能发展的方向做出正确判断，并且能在立法工作出现局部问题时适时地做出修改、调整等正确决定，保证立法工作的顺利进行。 　　五是档案的立法应注重实践性，提高立法的透明度和民主性。实践出真知，要提高档案立法的质量，使档案法律法规出台后能真正解决实际问题，必须在立法过程中让广大档案工作者广泛参与，尽可能多地吸收他们的合理化意见和建议，多途径地加强与社会各方面的联系，听取各方面的意见，提高档案立法的透明度和民主性，逐步提高其科学性，保证档案的立法质量。 　　六是应加大执法的力度。从档案工作的实践来看，一些单位不按照档案法律要求建立档案以及档案收集难等问题相当普遍，又切实不能通过现有法律手段得到有效的扼制，需要在《档案法》中通过增加处罚的手段加大执法的力度来解决。 　　综上比较，我们不难看出，中法两国在档案立法上都有一个共同的落脚点，即通过立法保障和促进档案事业的规范发展，保护人类共同的文化遗产，最大限度地开发利用这些文化资源，获得社会对档案以及档案工作的认可与尊重。所以，档案立法工作要顺应时代发展的要求，使档案法律法规为档案事业的发展保驾护航。我们相信，当成功的经验被上升为法律时，我国的档案工作一定会走在世界前列。 　　（原载于《中国档案报》2010年6月28日   总第2021期   第三版）

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